Um stjórnarskrárlegt samræmi reglna um borgaraskyldu

Alþingi
#1

Fólk hefur kannski tekið eftir reglum sem dómsmálaráðherra var að setja og eðlilega hafa spunnist upp nokkrar umræður um hvort þetta standist lög og stjórnarskrá.

Í stuttu máli er óljóst hvort þetta standist stjórnarskrá. Við mína stuttu skoðun efast ég stórlega um það. Það má vera að neyðarréttur dugi til að fyrirskipa þessa hluti, en það þarf samt að vera á hreinu.

Svo ég fór á stúfana.

Reglurnar eru grundvallaðar á VII. kafla laga um almannavarnir.

Þau lög byggja á III. kafla fyrri laga nr. 94/1962.

Þau lög voru upprunalega sett, eins og númerið gefur til kynna, árið 1962.

Með frumvörpum fylgir jafnan svokölluð „greinargerð“ sem á að fjalla um hluti eins og stjórnarskrárlegt samhæfi og þess háttar. Það er hinsvegar frekar nýlegt að klausa um stjórnarskrárlegt samhæfi fylgi öllum frumvörpum frá ríkisstjórninni. Sú regla var ekki til staðar árið 1962.

Í frumvarpinu sem varð að lögum nr. 94/1962 kemur ekkert fram um stjórnarskrárlegt samræmi, heldur einungis forsaga málsins og hvað það sé rosalega mikilvægt og hvað allir eru sáttir við það - sem var eflaust rétt á þeim tíma.

Uppruni málsins kemur endanlega úr seinni heimsstyrjöld en þá í öðru formi. Reglur voru fyrst settar árið 1941 sem fól í sér borgaraskyldu gagnvart loftvörnum. Síðan voru sett almenn almannavarnalög og þá hugsuð víðar en einungis í sambandi við stríðsátök, svosem við náttúruhamfarir, eða einmitt heimsfaraldur af skæðum sjúkdómi.

Á engum tímapunkti við að grenslast fyrir um þetta fann ég nokkurn skapaðan hlut um samræmi við stjórnarskrá. Það virðist aldrei hafa verið pælt í því sérstaklega, heldur bara byggt á fyrri réttlætingum, sem eiga uppruna sinn í seinni heimsstyrjöld, skömmu fyrir stofnun lýðveldis á Íslandi.

Sumsé, vel má vera að þessar reglur séu nauðsynlegar, en það ætti að máta þær við stjórnarskrána. Það að þær séu rosalega mikilvægar þýðir ekki að við getum bara sleppt því að pæla í því hvort lög, og sérstaklega mikilvæg lög standist stjórnarskrá eða ekki.

7 Likes
#2

Þetta hljóma eins og valid áhyggjur og pælingar Helgi. Ég sé ekki mikið vit í því að lögreglustjórar geti veitt einstaklingum boðvald af ýmsu tagi án þess að til sé samþykki né þjálfun í beitingu þess. Ef hinsvegar hægt væri að kalla til einhverskonar hjálparsveit sem bæði hefur samþykkt að ganga í verkefni, hefur til þess andlega og líkamlega getu, auk þess að hafa fengið lágmarksþjálfun í hjálpar- og lögreglustörfum þá væri þetta líklega bara sjálfsagt.

#3

Hvað nákvæmlega tekur við? Er það upp á þá komna sem mögulega eru kallaðir í slíka þjónustu að kæra, eða er hægt að fá úrskurð um stjórnarskráarlegt samræmi áður en reglugerðinni er beitt? Er raunhæfur möguleiki að þetta fái þann tíma sem það þarf á Alþingi án þess að það sé fyrst dæmt ólöglegt?

1 Like
#4

Takk fyrir að vekja máls á þessu minn kæri, þetta er grafalvarlegt mál. Það er sitthvað að vera með heimavarnarlið/hjálparsveit sem fólk skráir sig í sjálfviljugt, eða að lögreglustjórar fái heimild til að skikka hvern sem er í það. Lögreglustjórar? Ef þetta er neyðarráðstöfun þá á neyðarstjórnin (sem í okkar tilfelli er yfirstjórn Almannavarna) að fá þessa heimild en ekki lögreglustjórar.
Ég vona að þið í þingflokknum skoðið þetta í kjölinn og látið okkur vita hvort þið komist að þeirri niðurstöðu að þetta brjóti í bága við stjórnarskrá eða ekki.

Þetta verður að útfæra og ákvarðast í a) miklu samráði við stjórnarandstöðu og þingheim allan, b) þannig að þetta standist stjórnarskrá og c) þannig að hætta á misbeitingu þessarar valdheimildar sé lágmörkuð.

Ég er ekki alveg tilbúin að samþykkja þetta nema a,b og c séu uppfyllt. Treysti á ykkur í þingflokknum :slight_smile:

2 Likes
#5

Við reynum hvað við getum. Þingið er frekar laskað núna en við könnum þetta mál allavega betur, svo mikið er víst.

Til að svara kommenti þínu Facebook-megin: „Þó þetta sé reglugerð frá ráðherra, þá ætla ég rétt að vona að nægt samráð verði haft við þingheim.“

Ég man ekki til þess að það hafi nokkurn tíma verið haft samráð við þingheim vegna setningu reglugerðar eða reglna. Fílingurinn í ríkisstjórnum hérlendis er einfaldlega sá að þingið sé afgreiðslustofnun og afskipti þess formsatriði. En lögin eru líka alveg frekar skýr í þessu efni og í rauninni það eina nýja hérna að þessar reglur hafi verið settar á þessum tímapunkti.

Í rauninni hefur vantað athugun á stjórnarskrárlegu samræmi a.m.k. frá árinu 1962.

Mér er virkilega farið að finnast það vanta stjórnlagadómstól á Íslandi. Einhvern rétt sem snýr einungis að mati á samræmi við stjórnarskrá og geti fellt lög úr gildi ef þau standast hana ekki. Af einhverjum ástæðum þykir þetta rosa róttæk hugmynd á Íslandi.

3 Likes
#6

Úr því þetta eru reglur settar af framkvæmdavaldinu, en ekki lög (þótt byggt sé á lögum), væri ekki hægt að biðja Umboðsmann Alþingis að fjalla um málið?

2 Likes
#7

Ég held að þetta sé mjög góð tillaga Einar Steingrímsson, og legg til að þingmenn Pírata leiti til umboðsmanns hið snarasta.

#8

Þetta eru nauðsynlegar vangaveltur Helgi og có.

Í þessari málsgrein er smá rannt um tilhneigingu til ólögmætra reglugerða m.m. og hættuna af þeim, stökkvið á næstu málsgrein vegna nýju reglna dómsmálaráðherra.
Á Íslandi er furðu mikill vilji á þingi til að veita ráðherra rétt til að útfæra hitt og þetta nánar, eða bara alveg, í reglugerð. Ég sé alveg hversu auðvelt er að samþykkja slíkt, til að geta fjallað um önnur þingmál sem máli þykja skipta. Tilhneigingin til að ganga lengra í nánari reglugerðum, reglum og lögreglusamþykktum en lög heimila er óþægilega rík. Sveitarfélög hika ekki við að setja í lögreglusamþykkt ýmislegt það sem lög heimila þeim ekki að marka stefnu um í lögreglusamþykkt, s.s. hjálmaskyldu fólks og barna á skíðum, skautum o.sv.frv. Ég hafði veruleg áhrif á að Kópavogur hætti við að taka til endanlegrar samþykktar slíka lögreglusamþykkt. Fyrir utan að ganga lengra en lög heimila sveitarfélögum að takmarka réttindi almennings, og setja þeim skyldur, þá hefði slík lögregulsamþykkt sett þá skyldu á lögreglu í Kópavogi að stoppa allar ömmur með hjálmlaus börn á snjóþotu á leið úr leikskóla auk þess eflaust að gera það ámælisvert af lögreglu að gera slikt ekki. Ég fór fram á og fékk upplýsingar um hvernig þessi hjálmaskyldutilraun í Kópavogi var tilkomin, og varð þá ljóst að lögfræðingum bæjarins var falið að koma með tillögu að uppfærslu lögreglusamþykktar, líta á aðrar nýlegar. Og þeir sáu nýlega frá Akureyri, sem hafði hjálmaskylduákvæðið í sér muni ég rétt. Hvort lögfræðingarnir höfðu lagt mat á hvort slíkt ákvæði samrýmdist lögum og stjórnarskrá eða ekki minnir mig að hafi ekki verið. Og svo tóku bæjarfulltrúar þetta með í pakkanum, og það var næstum því samþykkt. Vítin eru sannrlega til að varast þau. Rannt búið.

Stjórnarskráin
64. gr. heimilar þegnskyldu almenna, kannski með takmörkunum: “64. gr. Enginn má neins í missa af borgaralegum og þjóðlegum réttindum fyrir sakir trúarbragða sinna, né heldur má nokkur fyrir þá sök skorast undan almennri þegnskyldu.”

Bent hefur víða verið á 68. gr. stjórnarskrár sem segir :“Engan má beita pyndingum né annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Nauðungarvinnu skal engum gert að leysa af hendi.”

Hvergi er í stjórnarskrá tilgreind neyð en í 71. gr. segir þó um nauðsyn " Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. má með sérstakri lagaheimild takmarka á annan hátt friðhelgi einkalífs, heimilis eða fjölskyldu ef brýna nauðsyn ber til vegna réttinda annarra.] 1)".

Ennfremur segir í 74. gr. m.a. “Engan má skylda til aðildar að félagi. Með lögum má þó kveða á um slíka skyldu ef það er nauðsynlegt til að félag geti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra.”

Hvort VII kafli laga nr. 82/2008 byggi á 71, og 74. gr. stjórnarskrár, sem varðar félag en ekki einstaklinga, veit ég ekki.

Lög nr. 82/2008 um almannavarnir

Í 22. gr. segir varðandi starfsskyldu “Skal að því stefnt að starfskvöð komi sem réttlátast niður á borgarana. Ráðherra ákveður hámarkstíma fyrir skyldunám og æfingar í þágu almannavarna.”

Þarna vaknar spurning um hvort það teljist réttlátt að sumir borgarar skuli vinna störf endurgjaldslaust við hlið annarra á launum. Ég efa það.

Reglurnar nýbirtu

  1. gr. segir m.a.: “Lögreglustjóri… skal við skipun í hjálparlið tryggja að gætt sé jafnræðis og starfskvöð komi sem réttlátast niður á borgarana”

Hvernig lögreglustjóri geri slíkt án þess að greiða viðkomandi fyrir átta ég mig ekki á.

Ennfremur er í 5. gr. tilgreint, ólíkt fyrri reglum sýnist mér hvað þá lögum nánar
“Hjálparlið almannavarna skal m.a. aðstoða við eftirtalin verkefni: eldvarnir, björgun og sjúkra­flutninga, ruðningsstarf, hjálparstarf vegna tjóns af völdum geislavirkni, sýkla eða eiturefna, lög­gæslu, fjarskiptaþjónustu og félagslegt hjálparstarf.”

Mín niðurstaða

Þegnskylda virðist heimil skv. 64. gr. stjórnarskrár en nauðung óheimil skv. 68. gr. Líklega hindrar 71. gr. stjórnarskrár ekki ákvæði laga nr. 82/2008 um almannavarnir og starfsskyldu. Aðeins ef starfsskylduaðilum er greitt fyrir störf sín samræmist það tel ég 22. gr. laganna um réttláta starfskvöð. Hins vegar hlýtur það að þvinga einhvern til að gera eitthvað sem honum getur stafað hætta af að vera nauðung.

Ég tel ennfremur ljóst að 22. gr. laganna sbr. einnig nýsamþykktar reglur feli í sér að greiða þarf þeim sem starfssskyldur eru settar á, ef staðan er á annað borð sú að einhverjir þeir sem vinna í tengslum við vánna fá greidd laun frá ríki og sveitarfélögum.

S.s. þegnskylda virðist í samræmi við stjórnarskrá, en í henni sé ég þó í fljótu bragði ekki hvað heimilar að skipa einhverjum að sinna verki feli það í sér hættu fyrir viðkomandi aðila.

1 Like
#9

Góð spurning. Sennilega. Við skulum tékka á því.

#10

Áhugavert.

Hvað varðar 64. gr. fæ ég ekki séð að hún heimili þegnskyldu almennt, þar sem hún fjallar sérstaklega um trúarbrögð. Sömuleiðis er „almenn þegnskylda“ væntanlega túlkað út frá því sem almennt gengur og gerist, t.d. því að borga skatta. Þá er þýðing ákvæðisins sú að þú gætir ekki neitað að borga skatta eða að fylgja umferðarlögum á grundvelli trúarsannfæringar.

Mér finnst 68. gr. ansi skýr. Hugsanlega var þarna átt sérstaklega við nauðungarvinnu sem refsingu frekar en til almannavarna, en málskilningur minn er allavega ekki betri en sá að ég sjái þarna djúpstæða mótsögn við reglurnar sem ég les frá dómsmálaráðherra og reyndar lögin allt til 1962. En svo er auðvitað lögfræðin flóknara fag en málskilningur hins og þessa (eðlilega).

Það er prýðileg hugmynd að leita til Umboðsmanns Alþingis, held ég. Við könnum allavega hvort það meiki sens. Það skiptir máli að það sé á hreinu hvort við séum að vinna eftir einhverjum óskilgreindum neyðarrétti með formlegri löggjöf meirihlutann af lýðveldistímanum eða hvort þetta teljist standast stjórnarskrá án tillits til neyðarréttar. Hvað þá ef það er hvorugt.

#11

Helgi, ég lít hins vegar svo á að 64. gr. heimili þegnskyldu og að ekki sé hægt að bera fyrir trúarástæður í því efni, en að enginn missi heldur borgaraleg réttindi sín vegna trúarbragða.

Vert er að hafa í huga að felld var einhvern tíman brott úr stjórnarskrá neðangreind grein um vopnaburðarskyldu. Líkast til var sá hluti skýr arfur úr Danaveldi. Þó svo þessi grein hafi verið felld út þá héldu menn inni allri núverandi 64. gr. við þá niðurfellingu, ekki bara fyrsta hluta hennar. Án þess að hafa lesið umræður við það tækifæri hlýtur lagatúlkun að segja að 64. greinin standi og þegnskylda heimil. Úr gildi felld 75. gr.: “75. gr. Sérhver vopnfær maður er skyldur að taka sjálfur þátt vörn landsins, eftir því sem nákvæmar kann að verða fyrir mælt með lögum.”

Um leið og ég tek undir með að leita til Umboðsmanns alþingis kæmi mér ekki á óvart án þess að hafa lesið mér til að þingmenn geti trauðla leitað til hans. Væri dæmigert.

#12

Ég vil vekja athygli á því að ákvæði í lögreglulögum veita almennum lögreglumönnum heimild til að fela hverjum sem er, hvenær sem er, fullt lögregluvald. Takmarkanirnar eru orðalagið „ef nauðsyn ber til“, sem er í óljósari kantinum, og að lögreglan getur ekki skipað fólki að setja sig eða nánustu fjölskyldu í lífshættu.

Það væri því hægasti vandi, ef þessi reglugerð þykir ekki nógu traust, að byggja sambærilegar reglur á öðrum lagagrunni - hættulegri, ef eitthvað er.

(Breytt til að bæta við: Meðan ég man - ákvæðið í lögreglulögum tekur sérstaklega fram að sá sem fær lögregluvald hefur engan sjálfsákvörðunarrétt í málinu.)

#13

Sæl aftur, öll.

Ég garfaði meira í þessu máli með tilliti til stjórnarskrárlegs samræmis, og mín niðurstaða er sú að reglurnar, og lögin sem þær byggja á, standist 68. gr. stjórnarskrárinnar.

Þrennt vil ég tiltaka fyrst.

  1. Það þýðir ekki að við þurfum að vera sátt við reglurnar eða lögin. Hér fjalla ég bara um það tiltekna atriði hvort það standist stjórnarskrána eða ekki.

  2. Frumvarp stjórnlagaráðs felur í sér sama ákvæði óbreytt, og tiltók sérstaklega að ekki fælist í því efnisbreyting. Þannig að þetta er ekki eitthvað sem væri öðruvísi með nýrri stjórnarskrá.

  3. Ég kannaði ekki ítarlega hvort lagastoðin dugi fyrir nákvæmlega þessa útfærslu af reglunum, aðallega því að ég hef ekki mikla reynslu af þeim anga lögfræðinnar. Ég skoðaði það, og í fljótu bragði sýnist mér lagastoðin duga, en það gæti vel verið eitthvað í þeirri spurningu sem ég hef ekki þekkingu til að taka með inn í myndina.

Nú, aftur að stjórnarskrárlegu samhæfi.

68. gr. stjórnarskrárinnar var sett árið 1995 með uppfærslu á mannréttindaákvæðum hennar. Þar var frekar ítarlega farið út í hvað væri átt við með ákvæðinu, og í greinargerðinni stendur (það sem skiptir máli er feitletrað):

Í 3. mgr. 4. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eru talin upp atriði sem falla utan þvingunar- eða nauðungarvinnu í skilningi 2. mgr. þess ákvæðis. Slík upptalning er ekki í 6. gr. frumvarps­ins, en ganga má þó út frá að sömu atriðin og eru talin sérstaklega upp í fyrrnefndu ákvæði mannréttindasáttmálans yrðu talin falla utan við gildissvið þessa ákvæðis frumvarpsins. Má þannig byggja á því að utan bannsins við nauðungarvinnu falli venjuleg vinna fanga, samfélags­þjónusta sem refsitegund, herþjónusta eða þegnskylduvinna í hennar stað, þjónusta sem krafist er vegna hættu- eða neyðarástands og vinna eða þjónusta sem er þáttur í venjulegum lögbundn­um borgaraskyldum. Sem dæmi um borgaraskyldur í þessum skilningi má nefna skyldu til að sitja í kjörstjórn samkvæmt ákvæðum laga um kosningar til Alþingis, nr. 80/1987, skyldu til að vera meðdómsmaður skv. 2. mgr. 3. gr. laga um meðferð einkamála, nr. 91/1991, skyldu til að taka að sér starf verjanda í opinberu máli skv. 2. mgr. 39. gr. laga um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991, og skyldu lögmanna til að flytja opinber mál skv. 1. mgr. 13. gr. og 1. mgr. 18. gr. laga um málflytjendur, nr. 61/1942.

Það er því alveg ljóst, allavega, að löggjafinn ætlaði sér ekki að banna borgaraskyldu eins og þá sem er að finna í almannavarnalögum, þegar 68. gr. stjórnarskrárinnar var sett.

Vildi bara koma þessu inn í umræðuna, því það skiptir auðvitað öllu máli að það neyðaraðstæður séu ekki nýttar til að misfara með vald, eða að ganga lengra en stjórnarskráin heimilar. Mér sýnist við geta andað rólegar hvað varðar stjórnarskrárlegt samræmi, en það skilur eftir hvort reglurnar og lögin gangi lengra en þörf er á.

1 Like
#14

Þessi 27.grein mætti burt. Það er eins með vinnupróf öryrkja að utanaðkomandi á erfitt með að greina ástand viðkomandi. Þetta gæti orðið heilt helvíti fyrir suma aðila.

#15

OK þannig að þegnskylda stangast ekki á við ákvæði 68. gr. stjskr. um bann við nauðungarvinnu.

En hvað með eignarréttarákvæði 72. gr. stjskr. með tilliti til eftirfarandi orða í 19. gr. laga um almannavarnir nr. 82/2008: “Það er borgaraleg skylda þeirra sem eru á aldrinum 18–65 ára að gegna á hættustundu, án endurgjalds, starfi í þágu almannavarna…”

Aflahæfið er mikilvægasta eign meirihluta vinnandi fólks og stjórnarskrárbundinn réttur þess til viðunandi framfærslu er algjörlega háður því að fá greidd laun fyrir störf sín.

Ég myndi alveg glaður leggja mitt af mörkum til starfa í þágu almannavarna á hættustundu, en ef ríkið myndi skikka mig til þess án endurgjalds væri það hins vegar launaþjófnaður.

#16

Nú þekki ég ekki hvort og þá hvernig aflahæfi sé metið í samhengi við 72. gr., en ég velti fyrir mér hvort það mat færi ekki fram á svipaðan hátt og með skattheimtu. Það er sagt að ekki sé hægt að hafa 100% skatt því það sé í reynd eignaupptaka án endurgjalds, en hinsvegar að einhvers staðar liggi einhver óljós mörk, sem enginn hefur getað útskýrt. Það laumast að mér sá grunur að þetta mat yrði einhvern veginn svipað, en ég verð að viðurkenna að hér er ég svolítið að hugsa upphátt.